中国旅游法制四十年:为旅游业健康发展保驾护航

2019-01-29 11:15:15  来源:中国旅游报  编辑:刘蓉娜   责编:陈晨

  中国旅游报讯:伴随着中国改革开放的前进步伐、法制建设的发展进程,我国旅游法制建设为中国旅游业的可持续、健康发展保驾护航,历经起步探索、发展转轨、积蓄突破、不断完善四个阶段。形成了具有中国特色的旅游法制建设的特点:各级高度重视、着手早,与旅游业的发展相伴相随;有明确清晰的立法思路和指导思想,从《中国旅游业发展“十五”计划》到《“十三五”旅游业发展规划》,立法战略契合中国国情,立法战术有效可行;起点高,立法技术上注重吸收旅游业发达国家立法经验,立法内容注意从中国的实际出发,较好地实现了向市场经济的转轨;经过40年的不懈努力,初步构建起以《中华人民共和国旅游法》为引领,旅游行政法规、部门规章、地方法规、地方部门规章相配套的旅游法制体系,为旅游业的可持续健康发展提供了保障、奠定了基础。

  一、起步探索(1978-1989)

  我国的旅游法制建设最早可以追溯至1950年11月中央人民政府政务院批准、公安部颁布实施的《外国侨民出境暂行办法》《外国侨民旅行暂行办法》,步入正轨却始于1978年改革开放。党的十一届三中全会以后,旅游业面临着前所未有的发展机遇,经历了从外交事业向经济产业的转变。1979年邓小平发出“旅游事业大有文章可做,要突出地搞,加快地搞”的倡导,1986年国务院将旅游业纳入国民经济与社会发展计划,正式确立了其国民经济地位。旅游业一系列的转变、发展推动着法制建设的摸索起步。与我国法制建设同步,此时立法形式多以旅游规章、规范性文件为主,立法位阶低,且围绕着旅游业发展初级阶段亟需解决的问题展开,诸如旅游价格的确定、外汇报价结算等;立法内容则涉及对旅行社、旅游涉外饭店、导游人员、旅游价格、企业财务管理等基本环节和重大问题的立法规范。

  1982年3月,我国首次提出制定旅游法。当时的国家旅游局专门成立了起草领导和工作小组研究起草旅游法,1985年7月提交国务院常务会议讨论,并于1988年列入了第七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划。鉴于中国旅游业面临大发展的局面,当时的主要任务是加强旅游基础设施建设,改善服务条件,提高服务质量,国务院常务会议提出,发展中有什么问题,可以有针对性地制定一些管理办法,认为制定旅游法的条件尚不成熟。

  1982年当时的国家旅游局着手起草《旅行社管理暂行条例》;1985年5月11日条例由国务院颁布并于同日生效,这是改革开放后第一部旅游行政法规,标志着旅游行业进入法制化轨道。该法规把全国分散在不同系统、归口不同管理部门的旅行社,纳入旅游行政管理部门的行业管理轨道,规定了各类旅行社业务活动行为准则,是调整旅行社业务中各方关系的法律规范。1987年12月1日《导游人员管理暂行规定》的出台,加强了对导游人员的管理和规范。随之也出台了系列的旅游规章与规范性文件,诸如《中国国际旅游价格管理暂行条例》(1985.12.5)、《关于严格禁止在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》(1987.8.17)、《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》(1988.8.22)、《关于制止削价竞销的通知》(1989.9.30)、《关于旅游涉外饭店加收服务费的若干规定》(1989.9.30)、《旅游外汇管理暂行办法》(1989.12.14)、《国营旅游企业财务管理若干问题的暂行规定》(1988.3.15)等,对正在起步的旅游业发展起到了规范、引导作用。

  与此同时,国务院和旅游部门机构改革也在逐步推进。自1979年开始,国务院先后三次成立旅游发展综合协调机构,先后由耿飚、陈慕华、谷牧、吴学谦同志担任主要领导,负责研究制定旅游业发展的大政方针,规划重大旅游资源的开发利用和其他旅游工作,这为旅游法确立的综合协调机制提供了立法实践。1964年12月国务院直属机构中国旅行游览事业管理局正式挂牌办公,1982年8月更名为中华人民共和国国家旅游局,1985年国务院旅游行政部门设立旅游法制工作机构;1986年1月中国旅游协会正式成立。1986年3月国务院旅游协调小组成立,标志着我国旅游业进入了新的发展阶段。1988年5月撤销协调小组并成立了国家旅游事业委员会。1988年11月,根据国家机构编制委员会审议、批准的国家旅游局“三定”方案,国家旅游局政策法规司正式成立。在国务院和旅游主管部门的领导下,我国旅游法制建设经历了从无到有的探索到步入正轨的发展历程。

  二、发展转轨(1990-2002)

  这个阶段,我国旅游业处于由计划经济向市场经济转轨的产业化进程,横跨“八五”“九五”两个时期。1993年《关于积极发展国内旅游业的意见》对国内旅游工作提出了“搞活市场、正确领导、加强管理、提高质量”的指导方针,拉开了国内旅游发展的帷幕。1998年12月,中央经济工作会议第一次将旅游业确定为国民经济新的增长点,旅游产业基础夯实、得到稳步发展。与此同时,20世纪90年代《里约环境与发展宣言》《可持续旅游发展宪章》《可持续旅游发展行动计划》等国际性文件发布,2001年我国正式加入世界贸易组织(WTO)等,都对旅游业发展、旅游法制建设提出了新的挑战和要求。随着我国向建立社会主义市场经济体制的转轨,市场经济就是法制经济逐渐成为人们的共识,法制建设受到高度关注。此时期的旅游立法呈现出出台单项法规和地方旅游立法异军突起的特点;立法范围涉及旅行社、导游、饭店、旅游规划、旅游执法、假日旅游等,规范内容从旅游企业的具体经营问题到市场秩序管理问题,诸如规范市场准入、市场秩序、经营规则、旅游者合法权益保护等方面。

  1990年3月,我国第二次启动旅游立法工作,1993年,《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》拉开了经济体制转轨的帷幕,旅游立法工作搁置。

  1996年10月、1999年10月国务院先后颁布《旅行社管理条例》(国务院第205号令)、《导游人员管理条例》(国务院第263号令);2002年5月公布《中国公民出国旅游管理办法》(国务院令第354号)。三部行政法规的出台,标志着我国形成了较为完善的旅行社法制管理体系,旅游管理手段和管理方式实现了从行政管理向法制管理的转变。同时,在以地方旅游法规为基础、部门规章为先导、国务院制定的行政法规为重点、制定旅游法为目标的立法指导思想指引下,地方旅游法制建设取得了重大突破,立法效力层次明显高于国家旅游立法,内容涉及旅游法律关系的多个方面。1995年8月海南省人大常委会颁布的《海南省旅游管理条例》成为我国第一部省级旅游地方法规,自此地方法制建设在1998、1999年出现立法高峰,后又进入了一个修订和制定新条例的黄金期。截至2002年12月,共有27个省(自治区、直辖市)和9个较大城市颁布了自己的旅游法规,其中4个省(自治区、直辖市)已经完成了修订或重新制定工作。

  此阶段法制建设内容主要体现为旅游规划、旅游执法与假日旅游三方面。1999年3月原国家旅游局发布《旅游发展规划管理暂行办法》,2000年10月又以12号令形式发布了《旅游发展规划管理办法》,以部门规章的形式对原有一些行之有效的原则和方法进行了确定和巩固,对全国旅游规划工作起到了引导和规范作用。原国家旅游局于1999年在全行业逐步推广旅游行政执法工作,2000年国家旅游局监管司和质监所合并,一套人马、两块牌子,进一步加强了旅游执法工作和旅游执法队伍建设。2001年为国务院确定的“旅游市场秩序整顿年”,对“导游私拿回扣”“出国旅游市场秩序”两项内容进行了重点整顿。1999年9月国务院在修订1949年休假办法基础上,发布了《全国年节及纪念日放假办法》,规定春节、劳动节、国庆节假期通过调休两个双周日的形式将假期由3天变为7天形成“黄金周”,此举极大地刺激了旅游需求、培养了中国公民的消费习惯,初步形成了以旅游消费为主的“假日经济”。2000年国务院办公厅转发了原国家旅游局、原国家计委等9部门《关于进一步发展假日旅游的意见》,成立了“全国假日旅游部际协调会议”,为假日旅游市场走向规范奠定了长远发展的坚实基础。

  旅游法的缺位已经不能适合旅游业蒸蒸日上的发展趋势,制定旅游法的呼声越来越高。八届全国人大以来,人大代表多次提出议案、建议,要求加快制定旅游法,社会上要求制定旅游法的呼声也不断提高。2000年全国人大九届三次会议上,人大代表提出的旅游议案数量首次进入前10名;2001年全国人大九届四次会议上,提案加快旅游业立法的人数194名,占全国人大代表总数的十分之一,人数达历史之最。

  三、积蓄突破(2003-2013)

  2009年国务院《加快发展旅游业的意见》(国发41号)提出“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”,成为我国旅游业转型升级的重要标志;所提出的抓紧旅游综合立法,加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法规,不断完善相关法律法规等措施,为推动旅游法的立法工作奠定了良好的基础。与此同时,以旅行社为核心的旅游法规体系已不能满足社会发展的需求,社会各界对制定旅游法的呼声日益高涨。

  为适应旅游业的发展,2005年8月原国家旅游局党组在向时任副总理吴仪汇报工作时,提出修订《旅行社管理条例》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》得到赞同,2006年旅游法规修订工作全面展开。同年在北京、珠海召开了《旅行社管理条例》修订座谈会,2008年《旅行社条例(草案)》上报国务院并待常务会议审议,2009年5月1日《旅行社条例》(国务院第550号令)正式实施。2007年着手《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》的修订工作,并配合国务院法制办在国内外开展调研。此时期还制定了《旅游景区质量等级评定管理办法》(国家旅游局令第23号)、《导游人员等级考核评定办法》(国家旅游局令第22号)、《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》(国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室令第26号)、《国家旅游局行政许可实施暂行办法》(国家旅游局令第27号)等部门规章。湖北、云南、安徽、辽宁、山东等地方法规进行了修订,山西、甘肃、四川、杭州、重庆等地也制定了地方法规。

  为进一步深化全国旅游系统法制宣传教育,原国家旅游局制定了《全国旅游系统开展法制宣传教育的第五个五年规划》,即“五五”普法规划。它的实施提高了旅游系统依法管理和服务社会的水平,为旅游业发展创造了良好的法治环境。同时,逐步梳理、审核行政许可项目,2004年保留审批项目导游证核准、国际国内旅行社审批、旅游发展规划审批等14项,取消旅行社经理资格认证等7项,旅游饭店星级评定核准等7项改变了管理方式,旅行社组织中国公民自费出国旅游人数核准等7项不作为审批项目上报。2007年原国家旅游局规章清理工作完成,《旅游发展规划管理办法》等12件规章继续有效、予以保留;《旅行社质量保证金暂行规定》等14件规章部分条款与现行法律、行政法规不一致,予以修改;《旅游投诉暂行规定》等3件规章的主要内容与现行法律、行政法规相抵触或审批项目已被取消,对其作废止处理。

  经过多年的立法积蓄,旅游立法工作取得突破性进展。2009年10月全国人大财经委报请全国人大常委会同意起草《中华人民共和国旅游法》,起草工作再次启动。同年12月在全国人大财经委牵头组织下,原国家旅游局、国家发改委等23部门联合成立旅游法起草小组,并先后形成三个阶段性草案文本和数十个修改稿。2012年8月、12月分别报请十一届全国人大常委会第二十八次会议对《旅游法(草案)》进行了首次、二次审议。2013年4月十二届全国人大常委会第二次会议以“150票赞成,5票弃权”的结果通过本届人大第一部法律《中华人民共和国旅游法》,同年10月1日起实施。

  围绕旅游法的出台,原国家旅游局全面部署该法的贯彻落实,认真组织学习培训,广泛开展社会宣传,依法推进配套制度建设。推动将《中国公民出国旅游管理办法》列入国务院2013年立法计划,出台《旅游行政处罚办法》《旅游行政处罚文书示范文本》《关于统一规范旅游质监执法标志的通知》等,进一步强化和规范旅游行政执法。

  四、不断完善(2014-)

  这个阶段的特点是全面贯彻、落实旅游法,加快与旅游法配套的制度建设,推动各地修订地方旅游条例和现行法规,全面完善旅游法体系、全面推进依法治旅。

  十二届全国人大常委会在旅游法实施一周年即进行旅游法落实和执法检查工作。为积极配合该项工作,印发了《国家旅游局办公室关于深入贯彻实施旅游法迎接全国人大常委会旅游法执法检查的通知》(旅发办[2014]65号),制定了《国家旅游局配合全国人大常委会旅游法执法检查工作思路》和工作方案。并按照执法检查报告要求和审议意见改进工作。与此同时,进一步推动旅游法的宣传贯彻,推进旅游法有关制度的落实。印发了《国家旅游局办公室关于印发<旅游法>配套制度建设工作调整情况》,对原国家旅游局旅游法配套制度建设计划进行了调整,修订《中国公民出国旅游管理办法》,形成《出境旅游条例》(修订草案送审稿),对制定《旅游公共服务条例》的可行性进行前期研究。加强旅游法实施的交流合作。积极推进依法行政工作,加强旅游行政审批制度改革。

  2016年12月出台的《“十三五”旅游业发展规划》首次被列入国家重点专项规划,旅游业已经全面融入国家战略体系,战略性支柱产业基本形成,旅游现代治理体系初步建立。旅游法的颁布实施是我国旅游业和旅游法制发展进程中的里程碑,形成了以旅游法为核心、政策法规和地方条例为支撑的法律政策体系,标志着我国旅游法制建设迈入全面发展的新时期。在旅游发展模式向全域旅游转变的背景下,此时期的法制建设以“十二五”“十三五”旅游发展规划为指导思想,重在完善法规体系、规范市场秩序、加强旅游综合执法,依法治旅、依法促旅。

  为适应旅游业发展新要求,2016年11月对旅游法进行了第一次修订,同时《旅行社条例》及《实施细则》《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》也随之修订,废止了《导游人员管理实施办法》《旅游景区质量等级评定管理办法》《出境旅游领队人员管理办法》,并出台《旅游安全管理办法》(国家旅游局第41号令)、《导游管理办法》(国家旅游局第44号令)、《旅游行政许可办法》(国家旅游局第46号令)三大部门规章。

  “十三五”期间,旅游法制建设应继续完善旅游安全监管、发展规划、宣传推广、公共服务等方面的法规体系,积极参与旅游国际规则的研究制定,推动重点地区开展旅游立法试点,健全地方旅游法规体系。同时,加强旅游执法队伍建设,加大旅游执法检查力度,推进依法行政、严格执法。(作者单位:北京第二外国语学院 北京经济管理职业学院 韩玉灵 王业娜)

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